Maagaasi aktsiisi tõstmine kobarseadusega. Probleemid ja lahendused

17
02 / 17

Vitali Šipilov, vandeadvokaat

Eelmise aasta lõpus võeti vastu nn kobarseadus, millega muu hulgas tõsteti gaasiaktsiisi. Miks oli aktsiisi tõstmine õiguslikult problemaatiline ja kuidas saaksid ettevõtjad selle vastu võidelda?

Uue valitsuse üks esimesi algatusi oli ulatuslik maksureform. Suurem osa sellest viidi ellu seadusega, mis võeti vastu 19.12.2016 ja jõustus 31.12.2016 (tulumaksuseaduse, sotsiaalmaksuseaduse ja teiste seaduste muutmise seadus, 302 SE). Tegu oli nn kobarseadusega, st seadusega, mis koondas väga erinevaid maksumuudatusi, mis ei olnud üksteisega seotud. Avalikkuse tähelepanu tõmbas mõistetavalt kõige rohkem tulumaksureform, millega kehtestati ujuv tulumaksuvaba miinimum. Ettevõtjate jaoks on aga olulisem seaduses sisalduv aktsiiside tõstmine. Siinses artiklis käsitleme peamiselt maagaasi aktsiisi tõusu, kuid sarnaseid muudatusi sisaldab kobarseadus ka näiteks kütteõlide ja õlleaktsiisi osas.

Miks on muudatused problemaatilised?

Seadusega tõstetakse maa- ja vedelgaasi aktsiisimäära aastatel 2018–2020 igal aastal 25% võrra. See on suur muudatus mitme tööstusharu, näiteks toidu-, keemia-, masina- ja ehitustööstuse jaoks. Veelgi tähtsam on, et maagaasil on oluline osa kaugküttes, mistõttu toob aktsiisitõus kaasa küttekulude kasvu ka kõigi tarbijate jaoks, sest küttearved suureneksid igal aastal ligi 4–5% võrra. Gaasiettevõtetele teeb aktsiisitõusu valusamaks see, et varem oli gaasiaktsiisi juba tõstetud kolm aastat järjest 20% aastas. Maagaas on fossiilkütustest kõige keskkonnasäästlikum, mistõttu on muudatuse kooskõla keskkonnakaitsepoliitikaga küsitav. Seega on tegu olulise muudatusega nii ettevõtjate kui ka tarbijate jaoks, ent õiguslikult on sellel mitu puudust. Puudujääke on nii seaduse menetlemises kui ka sisus.

Menetluslike probleemide põhiallikas oli kiirustamine. Muudatusi tutvustati Riigikogus alles 2.12.2016, seadus võeti aga vastu juba 19.12.2016. Niivõrd lühikese aja jooksul ei olnud eelnõu lahendusi võimalik sisuliselt läbi arutada ega kuulata ära avalikkuse ja huvirühmade arvamusi. Selline olukord on vastuolus hea õigusloome ja normitehnika eeskirjaga (HÕNTE), mille järgi peaks seadusandlik protsess olema läbipaistev ja parlamendis peaks toimuma sisuline arutelu. See on klassikaline kobareelnõu juhtum, mida on varem tauninud nii president kui ka õiguskantsler. Paraku ei ole kirjeldatud menetluslikud rikkumised aluseks sellele, et seadus oleks kehtetu või õigusvastane. Hiljutises lahendis haldusreformi kohta (asi nr 3-4-1-3-16) leidis Riigikohus, et HÕNTE eesmärk on ainult korraldada eelnõu menetlemist täitevvõimuasutustes ja HÕNTE ei ole osa põhiseaduses ette nähtud seadusandlikust protseduurist.

Sisulisi puudusi analüüsides tuleb silmas pidada, et seadust saab kehtetuks tunnistada üksnes vastuolu tõttu põhiseadusega. Seega peab puudusi analüüsima põhiseaduse valguses. Sisulisi puudujääke on seaduses eelkõige kaks. Esiteks oli gaasiaktsiisi (ja ka õlleaktsiisi) tõstmine järgmisteks aastateks reguleeritud juba enne seaduse vastuvõtmist. Teisisõnu muutis riik seaduse vastuvõtmisega oma varasemaid plaane ja tegi aktsiisitõusu kiiremaks, st isikute suhtes rangemaks. Sellega on riik murdnud oma lubadust ja rikkunud ettevõtete õiguspärast ootust. Nimelt kaitseb õiguspärane ootus isikute huvi, et seadusega sätestatud olukord jääks püsima ega muutuks ebasoodsas suunas. See on eriti oluline tähtaegsete lubaduste puhul (nagu siinsel juhul), kuna nende alusel kavandavad ettevõtjad oma tegevust, teevad investeeringuid jne. Riigikohus on tunnistanud tähtaegse regulatsiooni muutmise õiguspärase ootuse rikkumise tõttu mitu korda kehtetuks (näiteks kaevandustasude puhul asjas nr 3-4-1-27-13).

Teiseks oli ajavahemik kõnealuste aktsiisimuudatuste vastuvõtmise ja nende jõustumise vahel palju lühem kui maksukorralduse seadusega nõutav kuus kuud. See ajavahemik on vajalik, et seaduse adressaadid saaksid uue korraga kohaneda ja selle järgi oma tegevuse ümber korraldada (nn vacatio legis’e põhimõte). Nagu õiguspärase ootuse põhimõte on ka see põhimõte õiguskindluse põhimõtte osa. Praegu oli vacatio legis’e põhimõte selgelt rikutud muudatuste puhul, mis jõustusid kohe 1.01.2017. Siiski tuleb arvestada, et gaasiaktsiisi tõus ei jõustunud mitte aasta alguses, vaid jõustub 1.07.2017, seega on selle aspekti puhul kuuekuulisest tähtajast kinni peetud (põhimõtet on aga rikutud näiteks sotsiaalmaksu langetamise ärajätmise puhul).

Kuidas saavad ettevõtjad ennast kirjeldatud probleemide vastu kaitsta?

Seaduse kooskõla põhiseadusega pidi kontrollima juba president. Temal on n-ö vetoõigus, st ta saab jätta välja kuulutamata seaduse, mida ta peab põhiseadusvastaseks. Sellisel juhul ei oleks kobarseadus jõustunudki. Siiski kuulutas president seaduse välja põhjendusega, et peale problemaatiliste kohtade sisaldab see ka kasulikke muudatusi. Selline põhjendus on äärmiselt küsitav, kuna võimaldab Riigikogul suruda läbi selgelt põhiseadusvastased normid, peites need soodsate normide vahele. Ka ei ole ühemõtteline see, et president saab jätta seaduse välja kuulutamata üksnes tervikuna, st mitte ainult üksikute muudatuste osas. Kuigi see on Eesti konstitutsioonilises praktikas nii kujunenud, ei keela presidendil kuulutada seadusi välja osaliselt ei põhiseadus ega ükski teine seadus.

Pärast seaduse jõustumist hindas kobarseaduse kooskõla põhiseadusega õiguskantsler, kes tegi seda Eesti Kaubandus-Tööstuskoja palvel. Õiguskantsler jõudis seisukohale, et kobarseadus on põhiseadusvastane alkoholiaktsiisi tõusu osas, kuna rikub alkoholitootjate õiguspärast ootust. Gaasiaktsiisi tõusu kohta ei ole õiguskantsler seisukohta võtnud, kuigi sellega seondub analoogne probleem. Põhjuseks võib olla asjaolu, et erinevalt alkoholiaktsiisi tõusust, mis toimub sellel aastal, tõuseb gaasiaktsiis 2018. aastast, st ettevõtjatel on rohkem aega muudatusteks ette valmistuda. Ka on õiguskantsler meediale avaldanud, et oma analüüsis arvestab ta sellega, et valitsuste vahetumisel peab olema võimalik poliitikat muuta. See tähendab, et õiguskantsler võis leida, et kuigi muudatused piiravad õiguspärast ootust ja teisi põhiseaduslikke põhimõtteid, on need riigijuhtimise huvides õigustatud.

Lõpuks saavad seaduse tunnistada kohtu kaudu põhiseadusvastaseks selle adressaadid, st ettevõtjad. Selleks on vajalik, et seaduse alusel tekiks neil konkreetne kohustus, näiteks kohustus tasuda gaasi müügilt aktsiisi. Kui vaidlustada see kohustus halduskohtus, on võimalik taotleda, et halduskohus nimetaks kobarseaduse põhiseadusvastaseks ja pöörduks Riigikohtu poole palvega tunnistada seadus kehtetuks.

Kokkuvõttes on näha, et kobarseaduse õiguspärasus on problemaatiline nii formaalsete kui ka sisuliste aspektide poolest ning võib esitada kaalukaid argumente, et see on põhiseadusvastane. Ka on erinevaid viise seadus vaidlustada, millest mõni on juba rakendunud, mõni aga ei ole osutunud tõhusaks. Kas vaidlustamine osutub edukaks, on raske ennustada, sest käsitletud õiguslikele argumentidele on võimalik leida n-ö praktilisi ja poliitilisi vastuargumente – eelkõige põhjenduse, et uuel valitsusel peavad olema tõhusad võimalused viia oma poliitika ellu. Lõplik sõna seaduse põhiseaduslikkuse hindamisel on Riigikohtul.